Люди з картонками відстояли незалежність САП і НАБУ. Лишилося чимало — вирішити їхні внутрішні проблеми і зробити взірцевими. Сім викликів, які треба подолати

Українській антикорупційній системі лише десять років. Її будували поступово, одну ланку за одною: проводили конкурси на керівні посади, змінювали законодавство. Можна вважати, що вона досі працює в «експериментальному» режимі.

Головні елементи системи — це Національне антикорупційне бюро (НАБУ), Спеціалізована антикорупційна прокуратура (САП) та Вищий антикорупційний суд (ВАКС). Крім них, Національне агентство запобігання корупції (НАЗК) збирає декларації українських посадовців, а Агентство з розшуку та менеджменту активів (АРМА) продає вилучені активи на торгах.

Детективи НАБУ поєднують дві функції одночасно: вони оперативники і слідчі. Прокурори САП наглядають за тим, щоб детективи розслідували справи без порушень законодавства, зібрали достатньо доказів, а коли справа потрапляє до суду — там саме вони доводять вину підозрюваного, базуючись на зібраних матеріалах. Нарешті, судді ВАКС розглядають справи і виносять вироки. Суд складається з двох інстанцій: першої і апеляційної. Якщо сторони пройшли обидві інстанції і все одно залишились незадоволені — рішення ВАКС можна оскаржити у Верховному суді.

За десять років роботи антикорупційна система нагромадила проблем. Однією з них є проблема публічного іміджу. З одного боку, саме антикорупційні органи вважають найпрогресивнішими елементами української правоохоронної системи. Від тиску влади їх захищають і громадські організації, і молодь на мітингах. З іншого — вони встигли відкрити кілька гучних справ, які нашкодили репутації високопосадовців (як-от командувача Нацгвардії або ексміністра Андрія Пивоварського) та виглядають надуманими.

Куди менш відомі внутрішні проблеми цих органів. Ось як вони виглядають — зі слів колишніх співробітників та антикорупційних експертів.

Проблема перша: у робочій звʼязці «НАБУ — САП» головними є детективи, а мають бути — прокурори

Ця проблема закладена ще на старті антикорупційної реформи. У розбудові антикорупційних органів ставку зробили на детективів НАБУ. У них інвестували гроші та увагу громадських організацій. Спеціалізовану антикорупційну прокуратуру створювали за залишковим принципом.

«Поставили воза поперед коня», — каже викладач Києво-Могилянської академії та колишній прокурор Київської прокуратури Володимир Петраковський. Він пояснює: в українській правоохоронній системі саме прокурор контролює кримінальне провадження від початку розслідування і до моменту, коли вирок набирає чинності. Прокурор може зареєструвати провадження, контролює, щоб детективи проводили розслідування згідно з законом, щоб зібрали достатньо доказів. Він реєструє провадження, підписує підозру і обвинувальний акт — коли доказів вже достатньо для того, щоб доводити вину в суді. Саме прокурор у суді відповідає за помилки детектива. Детективи ж працюють лише на етапі досудового розслідування.

Українське та європейське законодавство надає гарантії незалежності саме прокурорам. Вони — «парасолька», що прикриває детективів. Але українська антикорупційна модель вийшла з перекосом. На практиці керує розслідуванням і вирішує, що й коли потрібно робити, саме НАБУ. Прокурорів часто змушують підлаштовуватися. Час від часу прокурори відмовляються підписати підозру (рідше — обвинувальний акт), і тоді на них тиснуть медіа, громадські активісти чи міжнародні партнери.

За словами колишніх прокурорів САП, деяких прокурорів вдається «продавити» і вони підписують неякісні матеріали. Колишній посадовець НАБУ згадує випадки, коли детективи НАБУ отримували завдання шукати додаткові докази, тому що у справі їх не вистачало. Замість цього вони йшли до прокурора САП, і той їм підписував підозру. «Це знижує рівень детективів і їхнє бажання розвиватися», — обурюється співрозмовник.

Водночас і Петраковський, і інші співрозмовники «Бабеля» кажуть: прокурори самі мають бути активнішими. На початку розслідування вони повинні визначати стратегію, підказувати, які докази потрібні. У тих провадженнях, де прокурори працюють саме так, проблем значно менше. Це стосується не тільки антикорупційної системи, а й прокуратури загалом.

Проблема друга: деякі зовнішні та внутрішні конкурси в САП і НАБУ є формальними

У НАБУ ще за попереднього директора Артема Ситника конкурси подеколи були формальними. Зараз до їхньої прозорості є питання. Як приклад формального підходу до конкурсів співрозмовники «Бабеля», які працювали в НАБУ, називають перемогу у конкурсі Андрія Калужинського — кума Артема Ситника. Уже за рік, у 2015 році він очолив Головний підрозділ детективів НАБУ, тобто керував усіма детективами.

Ще один приклад наводить колишній детектив НАБУ Артем Крикун-Труш. За його словами, один з відділів НАБУ два роки залишався без керівника, оскільки цю посаду тримали під Романа Дарагу — кума Андрія Калужинського. «Він очолював цей підрозділ як в. о. і тричі не міг скласти тест на логіку. Замість того щоб поставити людей, які прийшли, конкурси відкладали заради нього», — згадує Крикун-Труш.

На деяких внутрішніх конкурсах і зараз результати відомі наперед, стверджує ще один колишній детектив НАБУ на умовах анонімності. Так відбувається, тому що комісія складається з керівників і заступників керівників підрозділів. Вони домовляються між собою про кінцевий результат конкурсу. «Відбуваються торги: ви віддаєте голос за мого кандидата, а я потім віддам за вашого», — каже колишній детектив НАБУ.

До конкурсів САП на рядові й керівні посади також є питання. Перше стосується їхньої прозорості. Як розповів «Бабелю» колишній прокурор Станіслав Броневицький, у жовтні 2024 року його викликав Андрій Синюк — заступник керівника САП. Андрій Синюк сказав Броневицькому, що той переріс посаду, і запитав, чи не хоче він піти працювати прокурором області або керівником відділу в САП. Броневицький додав, що ще до конкурсу керівники САП запропонували йому пройти курси, де готували саме адміністративні кадри.

«Якщо керівництво САП пропонує посаду в загальній прокуратурі, це означає, що вони мають хороші відносини і можуть туди призначати своїх людей. Виходить також, що можуть впливати на конкурс на адмінпосади в САП», — каже Броневицький. За його словами, після останнього конкурсу всі адміністративні посади зайняли працівники САП, зовні нікого не було. «У більшості це хороші люди, але навіщо тоді проводити конкурси? Хай Клименко призначає керівників підрозділів, з ким йому зручніше працювати», — каже Броневицький.

Керівник САП Олександр Клименко — колишній детектив НАБУ. Четверо його колишніх підлеглих з НАБУ успішно пройшли конкурси в САП. Троє з них працювали в НАБУ безпосередньо під його керівництвом, у його відділі. «Чи викликає це питання до чесності конкурсу? Так», — каже Броневицький. Один з детективів потрапив до САП з четвертого разу, тільки після того як прокуратуру очолив Олександр Клименко.

Член конкурсної комісії з відбору прокурорів Катерина Бутко пояснює це так. На перших конкурсах до САП обирали кращих з кращих. Зараз потрібно підлаштовуватись під загальний рівень конкурсантів. Бутко додає, що конкурсанти, які проходили не з першої спроби, прогресували. Після невдалої спроби вони розуміли, що їм треба підтягнути. На своєму поточному місці роботи вони просили вже складніші справи і на наступний конкурс приходили вже з релевантним досвідом.

Відома сумнівна історія довкола конкурсу САП стосується Дмитра Литвиненка. У НАБУ він працював детективом і був підлеглим Олександра Клименка. Потім він пройшов конкурс на прокурора САП. «[Дмитро Литвиненко] підіграв компанії [«Оптимумспецдеталь», коли працював у НАБУ], через це «Укроборонпром» переплачував втричі, — каже колишній прокурор САП Станіслав Броневицький. — Під час внутрішнього розслідування він обманював поліграф. Хіба після цього людина може [чесно] перемогти у конкурсі [на прокурора САП]?»

Під час співбесіди члени комісії не запитували Дмитра Литвиненка про цей епізод його роботи. Крім того, Литвиненко не відповів на деякі запитання комісії про законодавство. Вигравши конкурс, він так і не почав працювати прокурором, тому що з весни 2022 року служить у ЗСУ.

Конкурси в САП вважаються «проблемними» і з об’єктивних причин. У 2023 році, коли САП отримала статус окремої юридичної особи, змінили й порядок конкурсу. З того часу конкурсна комісія має подавати керівнику САП на затвердження не одного переможця конкурсу, а двох претендентів. Саме Олександр Клименко обирає переможця конкурсу. «Навіщо тоді проводити конкурс, якщо достатньо провести потрібну Клименку людину і ще когось для виду?» — каже колишній посадовець САП. Член конкурсної комісії з відбору прокурорів Катерина Бутко вважає, що такий підхід зменшує кількість людей, яких САП може найняти, і що цю норму потрібно скасувати.

Від початку повномасштабного вторгнення в ЗСУ пішли близько десяти прокурорів. Дехто з них очолював відділи в САП. Як розповідають Броневицький та колишній посадовець керівної ланки в САП, із ними далі відбувалося наступне. Після того як САП отримала окрему юридичну особу, Клименко змусив прокурорів написати заяви, за якими вони погоджувались на посади рядових прокурорів. Їм не замінили посвідчення, видалили їх зі спільних чатів і заборонили іншим прокурорам з ними спілкуватися. «Це дуже сильні прокурори, які очолювали відділи: Симків, Козачина, Мусіяка, Олифір, Грищук, Семак. Їх понизили, бо вони професійніші за Клименка і можуть створити йому опозицію», — каже Броневицький.

Проблема третя: прокурори залежать від керівника САП, і він цим зловживає

Закон дає прокурорам гарантії незалежності — щоб вони вели розслідування неупереджено. На прокурорів не можуть тиснути медіа, громадські організації, політичні партії. Тиснути на прокурора не мають і всередині прокуратури — у тому числі керівництво.

Як стверджують троє співрозмовників «Бабеля», які працювали в САП, керівник САП Олександр Клименко використовує дисциплінарні стягнення як механізм впливу на прокурорів. Він також стає на бік детективів НАБУ, замість того щоб здійснювати прокурорський контроль.

Як приклад співрозмовники «Бабеля» наводять звільнення начальника відділу прокурорів Олександра Омельченка. Омельченко був старшим у групі прокурорів, яка вела справу колишнього голови Верховного суду Всеволода Князєва. Він вирішив передати на експертизу в Польщу телефон Князєва, щоб там з нього зняли дані. Це спричинило конфлікт із керівником САП Олександром Клименком. Омельченко подав до Ради прокурорів заяву, де звинуватив Олександра Клименка у тиску. Врешті-решт Клименко скоротив посаду Омельченка, пославшись на реорганізацію. Омельченко під тиском погодився на посаду заступника Тернопільської облпрокуратури.

Інший прокурор, Юрій Хить, відмовився підписувати підозру керівнику ДП «Агентство місцевих доріг Полтавської області», бо у ній слід було усунути недоліки. Підозру підписав інший прокурор, а Клименко поскаржився на Юрія Хитя до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (КДКП), і та оголосила прокурору догану.

Вже за кілька місяців КДКП звільнила Юрія Хитя за ще однією скаргою Клименка. Скарга стосувалась щорічного оцінювання прокурора: прокурор звітує, скільки підозр оголосив, скільки обвинувальних актів підготував тощо. Таку інформацію прокурори подають у листопаді кожного року. Щоб не втрачати дані за листопад та грудень, усі прокурори збирали статистику за період «від листопада до листопада» — це погодив колишній в. о. керівника САП Максим Грищук. Олександр Клименко подав скаргу саме на Юрія Хитя про те, що той узяв дані не за поточний календарний рік, а за минулий. «КДКП підіграла Клименку і звільнила Хитя за цією скаргою», — каже колишній прокурор Володимир Петраковський.

Справа, за якою Хить не хотів підписувати підозру, розвалилася в суді — ВАКС у першій інстанції виправдав керівника ДП. Але ключовий наслідок цієї історії полягає в тому, що всі прокурори опиняються під ризиком звільнення. Адже вони всі подавали свої оцінки так само — з листопада по листопад, — і керівник САП може подати таку саму скаргу на будь-кого. «Усі прокурори сприйняли цю історію як попередження», — каже колишній прокурор САП Станіслав Броневицький.

Проблема четверта: внутрішній контроль у НАБУ працює неякісно

У НАБУ працює управління внутрішнього контролю (УВК). Воно має перевіряти скарги про фальсифікації, порушення етики, стосунки зі свідками, пропозиції хабарів, проводити службові й досудові розслідування порушень детективів, а також захищати детективів-викривачів. Управління повинно ще й запобігати корупції — навчати й консультувати співробітників.

Але співрозмовники «Бабеля» кажуть, що Управління внутрішнього контролю НАБУ працює неякісно. Детективи НАБУ не довіряють йому — про це йдеться в аудиті НАБУ. Внутрішні розслідування керівництво використовує, щоб тиснути на неугодних детективів, і мінімізує покарання для тих, з ким має хороші стосунки. Про це «Бабелю» розповідають два колишніх детективи (один з них — на умовах анонімності).

Один із прикладів — історія з листом НАБУ до «Укроборонпрому» про «Оптимумспецдеталь». Колишній детектив Артем Крикун-Труш згадує, що в НАБУ через це був внутрішній конфлікт. «Ми наполягали на тому, що [керівника Головного підрозділу детективів НАБУ Андрія] Калужинського і [його заступника Олега] Борисенка треба звільнити. Але без втручання міжнародних партнерів навіть доган не було б».

Внутрішній контроль НАБУ підпорядковується директору Бюро. Він вирішує, чи починати службове розслідування, затверджує рішення УВК, перед тим як справу передають у дисциплінарну комісію, і далі затверджує рішення комісії. Саме за ним залишається останнє слово — чи притягувати когось до відповідальності. Як розповідає колишній детектив НАБУ, який розуміє процеси внутрішнього контролю, за керівництва Артема Ситника, коли внутрішній контроль приносив матеріали на «його людей», він не давав проводити розслідування, обіцяючи «поговорити з ними».

Закон дозволяє директору погодитись із висновками дисциплінарної комісії або скасувати їх без пояснень. Комісія свої висновки не публікує і не зобов’язана це робити. Співрозмовники «Бабеля» в НАБУ вважають, що висновки потрібно відкривати — це повернуло б довіру до УВК й дало працівникам розуміння, за що їх карають. Зараз для однакових порушень члени комісії обирають різні стягнення. «Часто все залежить від ставлення членів комісії до людини», — каже колишній детектив НАБУ. Про це йдеться і в аудиті.

Аудитори окремо називають проблемою те, що в НАБУ немає жодного успішного кримінального розслідування історій, коли співробітники НАБУ «зливали» відомості досудового розслідування. Крім того, аудитори вказали, що УВК неохоче проводить службові розслідування, коли на детективів НАБУ скаргу подають прокурори САП. Наразі досить небагато звернень прокурорів САП закінчуються службовими розслідуваннями.

НАБУ ніколи не повідомляє про свої дисциплінарні провадження ані ЗМІ, ані своїм співробітникам. Єдиний виняток — справа детектива Станіслава Бравермана, який мав інтимні стосунки із свідком у справі, яку розслідував. На думку Петраковського та кількох колишніх співробітників НАБУ, Бюро мало б повідомляти про результати дисциплінарних проваджень. «Досі невідомо, з якими формулюваннями звільнили двох заступників директора НАБУ: Гізо Углаву та Андрія Калужинського. Бюро мало б показати, що аналізує негативні практики і працює над тим, щоб вони не повторилися», — каже Володимир Петраковський.

Проблема пʼята: внутрішній контроль у САП не контролює (і не може контролювати) керівництво

У 2023 році в САП змінили порядок дисциплінарних проваджень для прокурорів і створили підрозділ внутрішнього контролю. Він розглядає скарги на прокурорів, дає рекомендації Кваліфікаційно-дисциплінарній комісії прокурорів (КДКП) та проводить таємні перевірки доброчесності. Спочатку керівник САП Олександр Клименко хотів, щоб САП мала власну дисциплінарну комісію. Рада Європи це не підтримала, і тоді він наполіг на тому, щоб створити власний підрозділ внутрішнього контролю. Цей підрозділ очолює не прокурор (якому закон гарантує незалежність навіть від керівника), а держслужбовець — і він підпорядкований керівнику САП.

Підрозділ отримав дуже широкі повноваження. Він має доступ до службових комп’ютерів, сейфів і телефонів прокурорів, хоча закон цього не передбачає, — каже Володимир Петраковський. Процедури розгляду скарг і перевірок не визначені — це вирішує керівник САП. Можливі скарги на самого керівника САП теж розглядатиме цей підрозділ — який йому ж підпорядковується. Це суперечить стандартам Ради Європи та підходам ЄС.

Проблема шоста: угоди зі слідством використовують, щоб «зберегти обличчя»

У теорії угоди зі слідством економлять ресурси судової системи і дають змогу швидше покарати винних. У антикорупційній системі угоди мають свою специфіку. На них мають іти, якщо учасник злочину викриває організаторів і відшкодовує збитки, завдані його діями. Якщо злочин організувала одна людина, то, згідно з Кримінальним процесуальним кодексом, угоди зі слідством бути не може. На практиці — розповідає заступниця виконавчого директора Transparency International Катерина Риженко — угоди зі слідством укладають, коли в САП не впевнені в якості роботи детективів, або коли прокуратура не вкладається в необхідні строки.

Аудитори НАБУ, які спілкувалися з суддями ВАКС, зазначають, що від 2023 року до антикорупційного суду потрапляють більш прості і менш резонансні справи, ніж раніше. Угоди про визнання вини стають усе частішими. Це має побічний ефект. У суспільстві угоди корупціонерів зі слідством сприймають як спосіб відкупитися, який прикривається переказами грошей на ЗСУ.

Деякі гучні антикорупційні справи мали призвести до реальних покарань, але закінчилися угодами. Одна з найвідоміших — уже згадана справа Злочевського, де власник газодобувної компанії організував дачу хабаря в 6 мільйонів доларів тодішньому керівнику САП Назару Холодницькому. У ній прокурори САП пішли на угоду, тому що адвокати доводили, що обвинувальний акт підписаний з порушеннями — це могло розвалити справу. Перед тим як укласти угоду, Злочевському змінили кваліфікацію з хабаря на зловживання впливом — за цей злочин передбачене більш мʼяке покарання. Злочевський зобовʼязався переказати для ЗСУ 660 мільйонів гривень.

Ще одна така відома справа — це справа бізнесменів Бориса Кауфмана та Олександра Боруховича. Вони керували організацією, яка взяла під контроль міську раду Одеси та заволоділа майном Одеського аеропорту. НАБУ заявляло про те, що вони завдали шкоди державі на 2,5 мільярда гривень. За угодою Кауфман і Борухович відшкодують трохи понад мільярд. До того ж, попри заяви керівника САП, найбільший актив — новий термінал аеропорту — залишається у власності приватних компаній. Обидві угоди засекречені.

Керівник САП Назар Холодницький та директор НАБУ Артем Ситник розповідають на пресконференції про те, що їм пропонували хабар в $6 мільйонів, щоб вони закрили справу, де одним з підозрюваних був Микола Злочевський.

НАБУ

НАБУ

Ще одну угоду 8 липня 2024 року прокурори САП уклали у «справі Владислава Каськіва» про розкрадання 260 мільйонів гривень з Держінвестпроєкту. Гроші й землю державі повернули, але у вироку суду була прописана особлива умова. Захист міг заявити клопотання про скасування вироку, якщо АРМА за рік від підписання угоди не продасть землю. АРМА провела декілька торгів, але землю продати так і не змогла. Тож не виключено, що вирок скасують, а землю і гроші держава поверне Владиславу Каськіву. Хто й чому заклав такий пункт в угоду ― невідомо.

Ще одна, сьома проблема: «недоотримана вигода» у справах НАБУ

Останнім часом детективи НАБУ використовують концепцію «недоотриманої вигоди». Вони вважають її збитками для держави. Цей підхід, наприклад, був використаний у справі колишнього міністра інфраструктури Андрія Пивоварського.

Концепцію «недоотриманої вигоди» критикують юристи. За словами судді-спікера Апеляційної палати ВАКС Андрія Никифорова, питання в тому, що таку «уявну» шкоду складно доводити — оскільки йдеться про припущення. «У кримінальному праві вина доводиться за стандартом «поза розумним сумнівом». Тобто ти маєш бути впевненим на сто відсотків. Чи вистачить у прокурора доказів і аргументів? Таких справ поки не дуже багато», — каже Андрій Никифоров.

Він наголошує, що не існує методики підрахунку недоотриманої вигоди. До того ж цей термін не визначений у кримінальному законодавстві.

За словами Никифорова, у Верховному суді з цього приводу поки немає єдиної позиції. Дискусія точиться довкола того, чи можна застосовувати категорію з цивільного права в кримінальному.

Висновки: незалежність не дорівнює вседозволеність

Десять років тому антикорупційним органам поставили два головних завдання. Перше — розслідувати корупційні справи чиновників та політиків. Друге — залишатися незалежними від влади та усіх політичних сил. Це їм вдасться, тільки якщо вони будуть співпрацювати з громадськими організаціями. Найбільш відомою з таких організацій є «Центр протидії корупції» (ЦПК), який очолює Віталій Шабунін.

Незалежність означає підвищену відповідальність. НАБУ, САП та ВАКС мають суворіше за інші правоохоронні органи дотримуватися принципів верховенства права та міжнародно визнаних прав людини. Громадські організації, своєю чергою, мають стежити за тим, щоб антикорупційні органи їх не порушували.

Та в спробах захистити НАБУ і САП від влади деякі громадські організації регулярно заплющували очі на їхні помилки. Наприклад, ЦПК називав успіхом угоди з бізнесменами Миколою Злочевським та Борисом Кауфманом.

Коли ж Європейський суд з прав людини заявив, що детективи НАБУ порушили принципи міжнародного права в справі Георгія Логвинського — ЦПК писав, що Бюро намагаються дискредитувати. Інші українські правозахисники писали про те, що НАБУ «з очевидністю порушує верховенство права». «Багато громадських [...] звинувачували Логвинського та інших у корупції. Ми не бачили доказів цього», — йшлося в їхній заяві.

Колишній детектив НАБУ, адвокат Артем Крикун-Труш звертає увагу на подвійні стандарти, які застосовують громадські організації. Коли детективи НАБУ проводять у підозрюваних гучні обшуки, які не перетворюються на реальні вироки, то це вони виконують свою роботу. Коли об’єктом таких самих гучних обшуків та затримань стають уже самі детективи НАБУ (як у справі Руслана Магамедрасулова) — то це влада тисне на антикорупційні органи. «Якщо можна [НАБУ], — каже Крикун-Труш, — то чому не можна СБУ?»

СБУ та ОГП затримують Руслана Магамедрасулова — керівника міжрегіонального управління детективів НАБУ в місті Дніпро. Його підозрюють у веденні бізнесу в РФ.

Служба безпеки України

Служба безпеки України