На початку девʼяностих років на території України було майже дві тисячі стратегічних ядерних боєголовок — більше, ніж у Франції, Великої Британії та Китаю разом узятих. Для українських політиків вони становили водночас і загрозу, і можливість: загрозу екологічної катастрофи, і можливість торгуватися з партнерами. Та ніхто з них всерйоз не розраховував, що незалежна Україна збереже озброєні ядерними боєголовками Ракетні війська стратегічного призначення. Це обійшлося б молодій країні занадто дорого.
Перший президент Леонід Кравчук очолив країну, що зіткнулася з проблемами жахливих масштабів. Йому потрібно було думати про те, як вивести з експлуатації діючі енергоблоки Чорнобильської АЕС і звести над станцією постійне укриття. Як забезпечити інші атомні електростанції спеціальним паливом, яке Україна не виробляла. Як розділити Чорноморський флот і військово-морську базу в Севастополі на тлі повзучого Кримського сепаратизму. Як врятувати десятки заводів ракетно-космічної промисловості, що втратили державні замовлення і для яких був закритий міжнародний ринок. Як отримати дешеві кредити МВФ і Світового банку, щоб закривати дефіцит бюджету.
Юрій Феклістов / «Бабель»
Жодну з цих проблем неможливо було вирішити без допомоги США та Росії. Обидві ці країни не уявляли Україну ядерною державою. Ба більше, Україна насилу сама уявляла себе такою. Свій безʼядерний статус вона задекларувала ще в 1990-му. У спадок від СРСР вона отримала ракети, боєголовки й шахти, але не індустрію для їх обслуговування. Побудувати таку індустрію коштувало б десятки, якщо не сотні мільярдів доларів — тобто занадто дорого. Залишити все «як є» було неможливо: у частини ядерних боєголовок спливав гарантійний термін, їх потрібно було міняти на нові й утилізувати. До атомної індустрії загалом українці ставилися з побоюванням — країна досі важко переживала наслідки Чорнобильської катастрофи.
Іншого шляху, окрім «денуклеаризації», не було.
Четверо безпосередніх учасників «денуклеаризації» України детально описали події першої половини девʼяностих. Свої мемуари випустили заступник Держсекретаря США Строуб Телботт, посол США в Україні Стівен Пайфер, міністр екології та голова парламентської комісії з питань ядерного роззброєння Юрій Костенко і секретар РНБО Володимир Горбулін. Вони по-різному описують і трактують ядерне роззброєння, яке увінчалося Будапештським меморандумом: від «Україну продавили» до «з урахуванням усіх обставин Україна отримала максимум».
Однак сходяться вони в одному: якби Україна спробувала залишити собі ядерний арсенал, вона перетворилася б на злиденну країну-ізгоя.
1
У січні 1994 року президент США Білл Клінтон вирушив у велике європейське дипломатичне турне. Він планував відвідати Брюссель, Прагу, Москву і кілька столиць колишніх радянських республік, зокрема Київ. Це був перший візит американського президента в Україну, після того як вона здобула незалежність.
Білл Клінтон став президентом рік тому й успадкував від попередньої адміністрації кілька глобальних проблем.
Першою була проблема безпеки на Європейському континенті. Напруга Холодної війни спадала. США і Росія потроху ставали союзниками. Та після того як 1991 року розпалася сфера радянських інтересів (оформлена як Варшавський договір), у Центральній та Східній Європі утворився геополітичний «вакуум». Частина країн, які десятиліттями мріяли про те, щоб вибратися з радянського болота, хотіли приєднатися до НАТО. Росія досі розглядала їх і пострадянські республіки як «свої».
Другою проблемою було ядерне роззброєння. Світові лідери ще наприкінці 1960-х років погодилися, що потрібно скоротити ядерні арсенали. Вони домовилися, що кількість країн з ядерною зброєю не повинна збільшуватися. Від початку сімдесятих дві найбільші ядерні держави — США і СРСР — скорочували кількість боєголовок з десятків тисяч до тисяч. Роззброєння вважалося прогресивним, цивілізованим шляхом у майбутнє. Але на початку девʼяностих радянський ядерний арсенал виявився розпорошеним на чотири нові країни: Росію, Україну, Білорусь і Казахстан. Це виглядало як крок назад.
VITALY ARMAND / Staff / Getty Images; Getty Images / «Бабель»
Улітку 1995 року в штаб-квартирі ООН у Нью-Йорку мала зібратися чергова конференція країн-учасниць Договору про нерозповсюдження ядерної зброї (ДНЯЗ). Як можна здогадатися з назви договору, його метою було зробити так, щоб у світі не збільшувалася кількість країн, що володіють ядерною зброєю. Адміністрація Клінтона хотіла, щоб до ДНЯЗ приєдналися «проблемні» пострадянські республіки, які успадкували шматки радянського ядерного арсеналу: Білорусь, Казахстан і Україна. Приєднатися вони мали в безʼядерному статусі. Для Білла Клінтона це стало б великим політичним успіхом.
2
Певний час адміністрація США покладалася на те, що Україна і Росія домовляться про роззброєння самостійно: Україна виведе свій тактичний і стратегічний арсенал до Росії, а та якимось чином їй це компенсує. Та до кінця 1993 року переговори між Україною і Росією зайшли у глухий кут.
Між двома країнами було чимало розбіжностей. Частина російських політиків вважали незалежну Україну непорозумінням. Інші були незадоволені її економічною політикою. Але головними обʼєктами розбрату в першій половині девʼяностих років виявилися Чорноморський флот і ядерний арсенал. Переговори між Україною і Росією про те, як їх поділити, вели одночасно, а угоди оформлювали «одним пакетом».
Для України переговори ускладнювалися тим, що українська влада була розколота. Головним політичним противником президента Леоніда Кравчука був спікер парламенту Іван Плющ. У парламенті засідала група лояльних до президента депутатів, однак вони не становили більшості. При цьому будь-який міжнародний договір, який міг укласти президент, обовʼязково мав ратифікувати парламент — без цього він не набував чинності. У 1992—1993 роках Верховна Рада кілька разів відмовилася ратифікувати договір про ядерне роззброєння або ратифікувала його з особливими умовами: наприклад, вимагала від Росії та інших країн додаткових гарантій безпеки.
Майже весь час, поки Леонід Кравчук домовлявся про ядерне роззброєння, в Україні тривала політична криза. Спочатку парламент відправив у відставку премʼєр-міністра Леоніда Кучму (його місце зайняв Юхим Звягільський). Потім Верховна Рада назначила на весну 1994 року «консультативний» референдум про недовіру президенту і парламенту.
Милосердов Валерій / «Бабель»
Кульмінацією стали Масандрівські угоди з Росією, які Леонід Кравчук підписав у вересні 1993 року. За кілька місяців до зустрічі Росія перекрила Україні постачання газу. До того ж, українські нафтопереробні заводи залежали від поставок російської нафти, а українські АЕС — від російського ядерного палива. По суті Росія могла обвалити українську хімічну промисловість, аграрний сектор та енергетику одночасно — що й погрожувала зробити.
За Масандрівськими угодами Україна продавала Росії свою частину Чорноморського флоту, погоджувалася вивезти ядерний арсенал до Росії та приймала мінімальну компенсацію. Парламент не став ратифікувати такий договір. Переговори зайшли у глухий кут.
3
Наприкінці 1993 року в переговори включилася адміністрація США.
Насамперед Білл Клінтон і президент Росії Борис Єльцин домовилися про те, як заповнити геополітичний «вакуум» у Європі. Кілька колишніх соціалістичних країн увійшли до НАТО, отримавши гарантії безпеки. Для решти охочих Альянс придумав спеціальну партнерську програму (без гарантій) під назвою «Партнерство заради миру». Білл Клінтон представив її у Брюсселі 10 січня. До цієї програми запросили Росію. По суті пострадянські республіки, зокрема й Україна, залишалися у сфері російських інтересів. При цьому Росія погодилася на те, щоб американські дипломати знайшли компроміс у переговорах з Україною щодо ядерного роззброєння.
Увечері 11 січня 1994 року літак Білла Клінтона приземлився в «Борисполі». Це було важливим символічним жестом: президент США показував, що Леонід Кравчук є повноправним партнером у переговорах. Клінтон розмовляв з українським президентом просто в будівлі аеропорту, поки заправлявся Air Force One. Як і президент Росії, президент США мав безліч способів натиснути на Леоніда Кравчука, але поводився дипломатично. Україна мала проводити болючі реформи й закривати дефіцит бюджету західними кредитами. Знайти на це «дешеві» гроші вона могла тільки у Світовому банку і МВФ. Білл Клінтон пообіцяв Кравчуку, що переконає лідерів G7 і керівництво МВФ знайти способи прокредитувати Україну, щоб вона купувала російський газ.
За три дні Кравчук прилетів до Москви й підписав у Кремлі тристоронню угоду з Росією і США: Україна зобовʼязалася позбутися міжконтинентальних балістичних ракет і ядерних боєголовок. Сто тонн збагаченого урану з українських боєголовок Росія мала переробити на паливо для АЕС і передати Україні. За угодою США кредитували цю переробку.
Білл Клінтон і Леонід Кравчук на пресконференції після зустрічі в аеропорту «Бориспіль». Київ, 11 січня 1994 року Білл Клінтон, Борис Єльцин і Леонід Кравчук підписують тристоронню угоду. За спиною Кравчука — в. о. прем'єр-міністра Юхим Звягільскій. Москва, 14 січня 1994 року.
Милосердов Валерій / «Бабель»; Getty Images / «Бабель»
Заразом США і Росія погодилися підписати окремий документ із «запевненнями» для України поважати її територіальну цілісність. Документ складали американські дипломати за інструкціями Держсекретаря США Джеймса Бейкера. Бейкер зажадав скласти його таким чином, щоб він не був міжнародним договором, який довелося б затверджувати в Конгресі, і не обіцяв Україні нічого, крім раніше уже обіцяного. Тому в текст «перепакували» вміст кількох статей Статуту ООН і Гельсінських угод — і з такими формулюваннями, щоб він залишився звичайною «політичною заявою» Адміністрації президента Білла Клінтона.
Пʼятого грудня 1994 року саме цей документ став відомий як «Будапештський меморандум». Окрім президента України, його підписали глави США, Росії та Великої Британії — країни-депозитарії Договору про нерозповсюдження ядерної зброї. Того ж дня Україна приєдналася до ДНЯЗ як безʼядерна держава. За наступні чотири роки вона вивезла в Росію ядерні боєголовки, а до кінця 2001-го ліквідувала всі міжконтинентальні балістичні ракети й пускові шахти.
Демонтаж міжконтинентальних балістичних ракет і пускових шахт 43 ракетної армії, що базувалась на території України.
Валерій Мілосердов